礦業法修正草案公聽會_書面資料

礦業法修正草案公聽會

二〇一七年四月十三日
書面意見

張惠東
國立臺北大學法律學院助理教授


壹、礦業權設定及展限程序中，應使第三人參與，加強對於非行政處分相對人之第三人權利保護制度
貳、礦業權設定及展限程序為多階段行政處分，應注意原基法之規定
參、應將原基法之諮商、同意、參與、分享權之內容，納入礦業法之中
肆、行政機關依法廢止或撤銷礦業權展限之核准處分，不生國家賠償之問題





壹、礦業權設定及展限程序中，應使第三人參與，加強對於非行政處分相對人之第三人權利保護制度




「只有當衝突之利益在體系上相互地關與，且非一開始即偏袒某一方時，利益之平衡才能獲致。」[1]


行政機關推動施政，應遵行正當行政程序，不僅是依法行政原則的要求，更是憲法上正當法律程序的要求。司法院大法官在釋字第七〇九號解釋中即已闡明，主管機關之施政應能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並「促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度」。對於此種攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多人民及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，因此容易產生紛爭的事務，主管機關除應「設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。」

大法官對於都市更新事業計畫之核定所採取之態度是，「限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨」，相對於此，礦業權之設定及展限，與都市更新事業計畫之核定相較，對於週邊人民基本權侵害之種類、強度及範圍，似乎更有過之而無不及。因此，對於因礦業權設定或展限受影響之第三人，在法律上應給予適當之權利保障程序，始符合憲法保障人民基本權利之原則。

礦業權設定程序，觀諸礦業法（以下稱同法）之規定，應依據同法第十五條至第十八條之程序；礦業權展限之程序，依據同法第三十條之規定，亦準用第十五條及第十八條規定。但，同法內之「程序」規範，率皆屬於行政機關事務處理所需之文件、期限或面積等規定而已，對於第三人之利益保護規定，付之闕如。其條文之內容如下表：。


礦業法中礦業權設定及展限程序規定之相關條文
說明
第 15 條 申請設定探礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、探礦構想及其圖說；申請設定採礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、礦說明書、開採構想及其圖說。
前項探礦及開採構想，應敘明水土保持、環境維護 (探礦或採礦對環境之影響) 、礦場安全措施與礦害預防等永續經營事項，及主管機關規定之其他事項。
二人以上共同申請設定礦業權，應具合辦契約，載明各合辦人出資額及權利義務關係，如係公司組織者，並應附具公司章程。
僅規定礦業權設定及展限所需文件等。無第三人權利保護之程序規定。
第 16 條 礦區之位置界限及面積，以經主管機關公告之測量方式測定之。
無第三人權利保護之程序規定。
第 17 條 申請設定礦業權有下列情形之一者，主管機關不予受理： 一、礦業申請人未依第十五條第一項規定檢齊申請書件及圖說。
二、所附礦區圖無地名或礦區境界線。
三、礦業申請地之區域不在管轄區域內。
四、申請人不合第六條規定。
五、申請非屬第三條所列之礦。
六、礦業申請地全部在依法公告停止接受申請或禁止探採之區域。
七、申請之礦為礦業保留區內經指定禁止探採之各項礦質。
八、未繳納設定礦業權申請費。
依前項規定不予受理者，不得據為優先審查之主張。
未依第十二條第一項或第十三條第一項規定期限申請礦業權展限者，主管機關不予受理。
一、無第三人權利保護之程序規定。

二、本條第一項第四款所提及之第六條規定，第五款所提及之第三條規定，以及第十二條第一項或第十三條第一項之規定，均與第三人權利保障無關。
第 18 條 申請設定礦業權有下列情形之一者，主管機關應駁回其申請，並同時通知原申請人：
一、礦業申請人依第十五條第一項規定檢具之書件及圖說，其應載明事項之內容不完備，經限期補正，屆期不補正或補正不完備。
二、礦業申請人，不依指定日期導往勘查，經一次限期催告，仍未依限到場，或勘查時不能指明其申請地，或勘查時所指定之區域與礦區圖完全不符。
三、礦業申請地之位置形狀與礦之位置形狀不符，有損礦利者，經限期申請人更正，屆期不更正。
四、依第二十條規定駁回其申請。
五、申請設定礦業權經主管機關審查後，通知礦業申請人限期繳納之勘查費、當期礦業權費、執照費及登記費，屆期不繳納。
主管機關受理礦業權申請案，應勘查礦業申請地，並於受理申請後六個月內為准駁之核定。
無第三人權利保障之程序規定。


但若我們比較關於「礦業用地之使用」，同法中礦業權設定及展限程序，雖然沒有第三人之程序保障，但是礦業用地之使用卻反而在同法第四十三條第一項[2]以及第四十七條第一項[3]以及施行細則第七條[4]，規定了「關係人」的程序權利規定。

因此，未來倘若礦業法進行修法，於礦業權之設定以及展限程序中，允宜參酌大法官於釋字七〇九號解釋中所闡述之「公平、專業、多元之審議組織」以及確保利害關係人能夠知悉相關資訊，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見之「正當行政程序」（例如公聽會或聽證）之規定，主管機關並應踐行理由附記之義務，說明採或不採利害關係人所提出之意見之理由，以保護第三人之權利。



貳、礦業權設定及展限程序為多階段行政處分，應注意原基法之規定


礦業權設定或展限之核准程序，若同時考量原住民族基本法第二十一條關於原住民族之諮商、同意、參與、分享權之規定，此一程序將成為「多階段行政處分[5]」。亦即，此時部落似乎成為行政程序法第二十一條第三項的「視為行政機關」；亦即，於原基法之授權下，部落成為受託行使公權力之團體，於委託範圍內視為行政機關。若以上推論為是，部落屬視為行政機關，尤其在未來，部落依
據原基法第二條之一[6]成為部落公法人時，則或許可以適用礦業法第 27 條第 5 款[7]，也就是，「其他法律規定非經主管機關核准不得探、採礦之地域內，未經該管機關核准」的規定時，主管機關不得核准其礦業權。

涉及原住民族地區之礦業權設定或展限程序成為「多階段行政處分」之程序，前階段的程序是原基法第 21 條的同意權程序，後階段的程序是礦業法的核准程序。且，亦應注意以下幾點：

一、原基法第二十一條中，原住民族或部落所行使之諮商、同意、參與、分享權之內容，與其後礦業權設定或展限的處分內容，不能失去內容的同一性。亦即，礦業權設定或展限的處分內容應與原住民族或部落所同意之內容相同，倘日後處分內容有所修改，則應就二者不同之部分，重新取得原住民族或部落之同意。

二、原住民族或部落之同意權之行使未必只限於一次。於必要時，可於礦業權設定或展限之核准程序中行使數次同意權，且同意權之行使時點，應視實際狀況，勿過早，亦不宜過晚，以免導致失去制度之目的。



參、應將原基法之諮商、同意、參與、分享權之內容，納入礦業法之中


我們如果觀察礦業法的規定，也可以發現，在主管機關是否核准礦業權設定及展限時，一樣有需要徵詢其他機關意見，以及需要其他機關同意之規定。例如同法第四十三條第三項及第四項之規定，

「主管機關為第一項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見；如屬國家公園範圍時，應徵求國家公園主管機關之同意。
　第一項所定之土地為公有時，主管機關於核定前，應徵求該土地管理機關之同意。」


 因此，原基法第二十一條之原住民族或部落之諮商、同意、參與、分享權的規定，除了透過解釋來使主管機關遵守之外，最好的作法應該是透過立法的方式，將原基法第二十一條的規定， 仿照同法第四十三條第三項及第四項的立法模式，加入同法的第十五條或第十六條或第十七條之內。

臺灣原住民族所遇到的問題，常常是在法制上被特殊化以後的結果，但是我們往往卻會發現，比起這些被特殊化的法制，一般的法制似乎反而更能解決問題。這種特殊化的考量，不但沒有帶來「特別的保障」，反而使原住民族連作為國民的一般權利保障都得不到。因此，為原住民族制定專法雖然好，但如果可以在各個相關的法規中，都直接加入應有的原住民族權利保護的規定，將原住民族的權利保障，透過立法的途徑予以一般化，則臺灣將更能走向法治的國家。



肆、行政機關依法廢止或撤銷礦業權展限之核准處分，不生國家賠償之問題


不論主管機關給予私人礦權展限之處分，是違法的行政處分或是合法的行政處分，都可以停止這個行政處分的效力；無論是使其溯及的效力消滅，或是向後的停止效力發生。如果合法的行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害時，就可以「廢止」，只不過行政機關應該給予補償[8]。而對於違法的行政處分，行政機關也可以「撤銷」它， 只不過，撤銷違法的行政處分後，行政機關應該要給予「補償」，這也不是「賠償」[9]。 況且，行政處分之相對人是否可以得到補償，還應該依據法律的規定，是否有「信賴不值得保護」的情況[10]。






[1] 陳春生，「行政過程與行政處分」，行政法之學理與體系（一），三民書局，1996年，頁62。
[2] 「礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。 」
[3] 「土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。」
[4] 「主管機關依本法第四十七條第一項規定調處時，得會同土地所有人、 關係人、土地所在地之直轄市或縣 (市) 政府及地政主管機關，共同查估其地價、租金或補償，以為調處之依據。」
[5] 所謂「多階段行政處分」，係指需其他行政機關或行政主體之同意，在行政內部予以協力，使得合法作成之行政處分」，參照陳敏，行政法學總論，2011年9月七版，頁352。
[6] 原住民族基本法第二條之一第一項，「為促進原住民族部落健全自主發展，部落應設部落會議。部落經中央原住 民族主管機關核定者，為公法人。」
[7]「於下列各地域申請設定礦業權者，不予核准：[…]五、其他法律規定非經主管機關核准不得探、採礦之地域內，未經該管機關核准。」
[8]行政程序法第 123 條第 4 款，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：[...]四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」
行政程序法第 126 條第 1 項， 「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」
[9]行政程序法第 120 條第 1 項， 「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」
[10]行政程序法第 119 條，「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰ 一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。 二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。 三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」